五大原因导致土地流转问题多发

　　记者采访了解到，六合区法院课题组对187个案件进行分析后，撰写了1.5万字的调研报告，其中用了较大篇幅对土地流转中存在的主要问题及原因进行了分析，主要体现在土地流转法律法规不健全、没有形成规范的土地流转机制、土地权属登记制度尚不完善、基层组织未充分发挥先行处理作用、农户权益得不到有效保障等五大原因。

　　调研报告认为，自改革开放实行家庭联产承包责任制以后，我国相继出台了很多法律、法规，农村土地流转经历了一个从政策调整到法律调整的过程。但是，有些问题在变动中作出了不同甚至完全相反的规定，如对于弃耕抛荒问题，不同时期采取了不同的应对措施。法律政策的多变，造成农村土地现状混乱，而多变的法律、政策又无法应对因政策调整等原因产生的矛盾，这就导致了农村土地纠纷在近年来大量出现。

　　虽然我国制定了农村土地承包法、土地管理法等较多的法律法规，但是对于现实中的问题仍存在立法缺失现象，导致土地流转现状的混乱，纠纷处理也缺乏依据。比如对集体经济组织成员资格如何认定的问题，目前为止仍无定论。又如，对于土地承包经营权性质的界定尚不明确，土地流转的具体规定尚不完善，使得一些打法律擦边球的现象不断出现，对于一些有损农民权益的“土政策”的合法性审查也缺乏依据。

　　调研报告还认为，村规民约、民定民守，有着乡村“土宪法”之称。但“民间法”影响过大，导致了现实生活中村规民约即使违反了法律的禁止性规定，但其在农民中的威信和执行力仍然很大。基于村民自治下少数服从多数这一自治原则，村规民约披上了合法的外衣，变成了不可触动的条文。

　　此外，对土地流转管理的缺位、错位及越位也是导致土地流转纠纷不断增加的一大重要原因。特别是大量土地流转多为口头协议，没有签订书面合同，有些虽然有合同也存在着概念不清晰、约定不明确等问题，加上一些地方扭曲的政绩观，以招商引资为名强行签订土地流转合同，或者借土地流转为名，随意改变土地用途，从而导致出现违背农户意愿强行流转土地、土地流转期限约定不清、农户与基层组织间签订的委托流转合同期限与基层组织与承包方间签订的流转合同期限不一致等情况发生。

　　让农民吃“定心丸”亟需补足法律

　　记者在法院提供的10多起判决书文本中发现，有相当部分案件的被告都系农民所在的村委会或社区，其中败诉比例并不低。

　　“由于法律意识相对薄弱，很多基层组织扮演着运动员与裁判员的双重角色，当纠纷发生后，又不能承担最直接、最便捷的化解者角色，很多处理意见与法律规定大相径庭，直接导致败诉。”六合区法院副院长王静分析认为，土地调整问题、弃耕抛荒问题、土地流转合同效力问题等很多情况都直接涉及到村(居)委员会等基层组织，立法机关应当尽快通过完善立法方式明确标准，通过司法解释、指导性案例等方式，将集体经济组织成员资格认定、农村妇女权益保护具体方式、情势变更原则适用条件、对村规民约的司法审查权以及村委会强制性行为是否属于行政诉讼受理范围等一并解决。

　　而为了给农民吃上真正的“定心丸”，防止基层干部受各种利益驱使变相侵害、甚至剥夺农民土地权益，农村土地流转过程中的“确权”问题无疑是个的前提。

　　调研报告为此建议，要在土地确权工作中严格按程序与规则，着重解决因历史原因导致的权属不清问题，同时兼顾到失地农民利益，而不能盲目推进，忽视问题产生根源，防止边确权边争议现象。土地确权后，农民应具有“三权三证”，即农民承包土地的经营权、农民宅基地的使用权、农民在宅基地之上自建住房的房产权。通过完善权证制度彻底堵住“违法用地”的冲动。

　　记者了解到，截至目前江苏已有16个试点县、500个乡镇近2000个村开展了土地承包经营权确权试点，已流转土地占家庭承包面积55.4%。江苏省农委主任吴沛良在新近召开的江苏省农业工作会议上对土地流转问题特意强调，要严格规范土地流转行为，对不规范的土地流转合同进行清理，合理确定规模，加强土地流转管理与服务。

　　有关专家表示，期待在不久的将来，通过对农村产权市场改革，并逐步引入农村集体经营性建设用地使用权、宅基地使用权、农村房屋租赁、农村社区股份合作社股权等交易模式，在大政方针指引下，从法律、制度层面上“拾遗补缺”，切实发挥好法治思维的导向作用，从而真正维护好千家万户农民的切身利益。