今年“两会”上，一项关于农机购机补贴方式的提案引起了业内人士的关注：农机购置补贴该怎么补？这一讨论多年的话题又再次被提到了人们的面前。一项产业政策在实施的13年中，让行业得到了巨大发展，使参与者都获得不菲收益，同时制度安排从没有停止调整。政策变化是社会对农机购置补贴政策议论最多的焦点之一。本文探讨农机购置补贴政策是怎么变的、为什么变、该不该变、又应该如何变。
购机补贴政策调整体现在补贴范围、补贴比例、补贴对象等多方面，补贴方式又是最重要的内容。让我们先来做一个梳理。

    一、补贴方式的变化过程

    对农机购置补贴政策实施的复杂性和艰巨性并非在最初就显现出来，政策设计者也是在探索中前行。自2004年中央财政安排农机购置补贴专项资金至今，政策安排上大致经历了三个时期：阶段是2004年到2005年，处于政策试验探索期。2004年7000万元资金以试点项目的方式下达到100多个县，主要目的是探索政策设置的思路。这样在补贴方式上，各试点区域的方式多种多样：有政府采购的，也有公开选型的，有定额补贴的，有定比补贴的，也有平均分配的。因为资金的总量比较小，各地都按照项目精心操作，大多试点地区都取得了较好的效果。第二阶段从2005年到2011年，是政策的统一规范期。2005年开始各地相继执行财政部、农业部下发的《农业机械购置补贴专项资金使用管理暂行办法》，补贴方式统一为先申请差额购机，资金支付给企业。其特征是建立了比较的政策目标，按照项目管理的方式来进行。在这时期资金量迅速增长了200倍，使得最初按照较小资金规模设计的项目化管理方式明显不适应。各地在政策实施获得巨大成就、取得众多经验的同时，也在部分环节发现了一些问题，部门监管不断见招拆招，逐步改进和完善。第三阶段是从2011年到2016年，这是政策精准完善期。这一时期的特征是，政策完善方向逐渐明确，特别是引入采用了绩效管理方式。补贴方式确定为自主购机，资金直补给农户。这一时期的资金投入量稳定在高位。监督管理逐渐完善，目标明确，责任明确，政策实施趋于平稳。 

    二、补贴方式不断变化的必然性

    农机购置补贴政策的持续多变是由于其政策本身的复杂性所决定的，起码包含了以下方面：

    1．政策环境的复杂多变性。近十多年来，是中国农业生产方式的经营体系的创新变革期，也是农机化发展的黄金期。农业现代化在加速发展的进程中，从单一集体经营，到所有权与承包经营权的分离，再到所有权、承包权、经营权分开的“三权分置”，农机购置补贴政策也必须与中国农业供给侧结构性改革的方向同向而行。这些改革创新和探索实践，古今中外并无先例，没有国内外农机购置补贴政策经验可以借鉴，只能在探索中前进。

    2．政策的多目标性。在农机购置补贴政策实施过程中，曾经设立过多个目标，包括促进农业现代化、促进农机工业、调整农业产业结构、促进农机合作组织发展、拉动内需、促进农业血防？、促进奶业、促进养蜂业发展、促进农业环境保护、解决秸秆禁烧问题等等。这些目标覆盖了一二三产业，涉及了多个领域。有些目标之间还会产生不协调，甚至相互掣肘。单一政策手段很难同时满足这许多目标的达成。只能通过不断协调，不断修正来逼近这些目标。

    3．政策参与的各方自利性。这个问题我们可以从分析两种典型的补贴方式来加深认识。

    例：先申请差额和先购机后申请

    在农机购置补贴13年中，真正有普遍意义的补贴方式只有两种，即“先申请后差额购机资金支付企业”和“先购机后申请资金支付农户”。

    比较两种方式：

   
 

    通过比较，大家会发现，在不同阶段，不同的参与者，从各种补贴方式的获益不同，对各种补贴方式的评价也会不同。参与者的多角度要求仅仅是问题的一个侧面。政策参与各方博弈的客观存在，也必然对政策的发展变化产生各自的影响。

    4．管理模式的差异性。政策逐步从项目化管理向政策化管理过渡。“先申请后购机差额购机”，是基于项目化精细管理的闭环系统，适用于资金规模较小，管理体制控制严密，参与对象在严控监管下的环境。应该充分肯定差额购机补贴方式在政策规范，实施的初期起到的成效和探索价值。随着补贴资金规模的加大，以及参与购机补贴群体的剧增，原有的补贴方式就自然会产生一些问题。“先购机后申请自主购机”的补贴模式，是管理部门对原有购机补贴方式的自我完善和自我创新。它限度地发挥了现有条件下农机管理部门的职能，在部分牺牲效率的同时实实在在获得了控制风险的效果。

    所有这些说明农机购置补贴政策是一个处于不断探索创新和变化过程中的政策。政策本身独特的创造性决定了这种探索具有必然性，因而也昭示了农机购置补贴政策还会继续变化。

    三、从帕累托改进到激励相容约束

    回到前面提到的要求农机购置补贴方式回到差额购机、直补企业的声音。什么样的补贴方式才是好的？农机购置补贴政策的调整，应该有怎样的目标？

    尽管政策本身包括多个方面，但无疑补贴方式是决定整个政策框架的基本面。好的补贴方式应该满足以下要求：保证明确的政策目标实现；公平公正，阻碍寻租；方便农民；有利企业；尽量少的干预市场正常运行秩序；资金运行过程；运行行政成本较低且可控。如果按照这个标准，现在的补贴方式无疑还是有不小的差距。

    在单一目标的项目管理中，效率的概念往往容易把握。在新古典经济理论中，特别是一般均衡理论认为经济效率的常规概念是帕累托。当某一资源配置的调整带来效率的提高，则称之为帕累托有效。在过往评价农机购置补贴政策绩效时，也多有用帕累托有效（或帕累托）这一概念。但是农机购机补贴政策已经从最初的几千万资金，上升到目前的数百亿资金，这样一项影响广泛的产业政策发展到了目前阶段，已经不能仅停留在使用项目管理概念来思考、设计和实施了。帕累托有效是一个容易误导的概念，它只考虑效率，不管公平。一个极端的配置是穷人一无所有，富人为富不仁。这是满足帕累托有效的定义的，但显然，它是荒谬的。农机购置补贴作为一项重要惠农政策，必须寻找新的理论依据来指导实践，哈维茨(Hurwiez)创立的机制设计理论似乎恰好回答了其中的一些问题。

    机制设计理论中“激励相容”是指在市场经济中，每个理性经济人都会有自利的一面，其个人行为会按自利的规则行为行动；在信息不对称的条件下，一个委托人面对着多个代理人的分散决策环境，委托人和代理人的目标不一致。由于代理人和委托人的目标函数不一致，加上存在不确定性和信息不对称，代理人的行为有可能偏离委托人的目标，而委托人又难以观察到这种偏离，无法进行有效监管和约束，从而会出现代理人损害委托人利益的现象，造成两种后果，即逆向选择和道德风险，这就是的“代理人问题”。如果能有一种制度安排使代理人追求个人利益的行为，正好与委托人实现集体价值化的目标相吻合，这一制度安排，就是“激励相容”。“信息经济学将达成委托代理均衡合同的条件概括为两个，即参与约束和激励相容。如果要一个理性的代理人有兴趣参与委托人设计的机制，代理人在该机制下得到的期望效用，必须不小于他在不接受这个机制下得到的期望效用，这就是参与约束或个人理性约束。第二个约束是，给定委托人不知道代理人的内心的情况下，理性的代理人在任何机制下，总是选择期望效用的行动。代理人选择委托人所希望的行动是得到的期望效用不小于他选择其他行动时得到的期望效用，这就是激励相容约束。从理论上说，激励相容条件说明代理人根据行动效用化原则选择具体的操作行动，在代理人获得预期效用化的同时，也保证使委托人预期收益化。这两个条件同时也是激励机制与绩效评估设计应满足的两个原则。满足参与约束的机制是可行机制，满足激励相容的机制是可实施机制，同时满足这两类的机制是可行的可实施机制。”

    农机购置补贴政策实施环境正是这样一个分散决策形式。农机购置补贴的实施主体在县级，如果把财政部门作为政策实施委托人，那么省、市、县各级财政部门，农机管理部门，农机生产经营企业，乃至购机个人这些参与农机购置补贴政策的各方，都是各个分散的、参与决策的代理人。由于农机购置补贴政策的巨大投入红利，参与约束是自然满足的。但是激励约束却未必自然满足，因为他们都各自拥有不同的参与目标。购机补贴政策实施中反复出现的各类问题，说明了参与代理人选择了委托人不希望的行动，也就是违法违规行为。如何形成参与各方的共赢局面？委托人需要做的是在法律法规政策框架内，设计一种补贴实施机制，使委托人与代理人的利益进行有效“捆绑”，以激励各个参与的代理人采取最有利于委托人的行为，从而委托人利益化的实现能够通过代理人的效用化行为来实现，即实现农机购置补贴政策实施的激励相容。

    四、补贴方式的自我完善方向

    虽然总是有各种有影响的声音提出一种补贴方式比另一种补贴方式更好，但其实在不断变化的环境条件下，并不会存在一个正确的补贴方式。补贴方式不断完善的过程是不应停止的，实际上，这个过程也一直在中央和地方各级财政和农机管理部门进行着。是否回归“直补企业”的方式并不是问题的本质，这是单独满足倾向某一类代理人的方式。按照激励相容约束的理论为指导，应该在客观上正视、允许和认可各购机补贴实施参与者的利益诉求，并将其约束在一定的法律法规和政策许可范围内。在各利益代理人的各方角力中，政策设计者不能因为某一方的声音大或者势力大有所偏倚。同样，用激励相容约束理论的要求来看，在建立健全顶层法律法规制度体系的基础上，经济技术层面上补贴方式的完善起码还应该多管齐下的在以下方面展开：

    1. 制定主体明确、统分结合的政策目标

    我们希望购机补贴政策有效，追求的是什么效果？是农业产业政策，还是工业产业政策，抑或综合产业政策？许多讨论建立在目标并不明确的基础上（前提下），难免各说各话。这样建立的补贴方式及其评价自然缺乏共同一致的标准。农业机械化的发展应该定位产业，同时向第二、三产业延伸其价值链。在促进农业机械化发展的政策上，不应该只依靠购机补贴这一个手段。政策目标过多会导致政策的设计实施和评价过程缺乏基准，首尾难顾。
政策目标的设置应该兼顾不同的参与群体，以及政策执行层次。统分结合的目标有利于共同目标的实现，有利于权力下放，同时更便于农机购置补贴这种分散决策系统。

    2.实行购机普惠、精准管理的敞开补贴

    在资金有限的条件下，对需求的精准化管理是是实行普惠制的基础。所谓对需求的精准化管理，就是对需要消耗补贴资金的被补贴机具、补贴标准、补贴对象、补贴时段，进行精准测算。目前农机系统的数据手段和管控条件还无法满足这一要求。可以采用逐类普惠的方法，在有限资金的条件下，达到保证重点、普惠公平的要求。在这里还要纠正一个多年来的认识误区，就是普惠制并不等同于要家家户户买农机，而是买农机的家家户户都有补贴。

    3．建立责任共担的诚信体制和违规必究的监督机制

    造成现行购机补贴方式繁杂低效的原因是大量违规现象的存在。在购机补贴实施的十多年中，农户和企业违规套补贴的有之，以倒卖补贴机具为盈利为职业的有之，专门针对分类分档的漏洞制售低劣产品的有之，利用职权寻租受贿的有之。虽然这些情况是购机补贴中的极少数行为，但却给农机购置补贴政策造成极为恶劣的影响，给政策实施制订者带来极大的压力，严重恶化了购机补贴的环境。三审四核、验机合影，这些牺牲效率，换取保障的程序，只是在缺失诚信社会环境下的不得已手段。购机补贴政策的顺利实施，需要产销企业等各方参与者的诚信守规行为。企业的诚信守规，一方面来自社会责任道德的自觉约束；另一方面，来自经济激励。前者是软约束，其约束的形成机制比较复杂，而且时间相对漫长；经济约束则对改变企业的行为决策更加现实。

    企业作为市场经济的主体，有着自身理性的经济追求。农机产销企业的守规，诚信决策也有着自身的机理。当诚信守规的溢价大于所付出的成本时，理性的企业才会选择诚信守规。这个诚信守规的溢价，主要受到社会诚信体系完善程度的影响，即对是否诚信守规的企业进行充分的识别，以及违规失信企业是否会受到应有的惩罚。就目前我国的现实来看，一方面，诚信分离机制的缺失造成对诚信参与补贴的农机企业的政策激励不足，另一方面，政府规制缺失监管处罚的不利也使失信违规农机产销企业所受到的惩罚有限。因此，失信违规在很多情况下成为极少数农机补贴参与企业的“理性”选择。

    鉴于此，我们不能一味从道义上要求农机企业讲社会责任和道德信用。更要从完善激励机制出发，建立诚信和监督制度。首先是建立农机补贴产销企业的诚信守规识别机制。建立农机企业的守规诚信度、用户评价值数据库，以形成识别信息；其次要建立正激励机制。譬如，对高级别诚信守规的农机补贴参与者，在机具申报，核查等环节简化甚至免检，以降低其成本，提高其效益；第三，加大监管的有效性及处罚力度。尽快建立规范统一的监督处罚制度，防止抓小放大；第四，建立从业经营者个人信用档案。针对我国农机产销企业小企业多的现实，防止违规者翻牌经营，从容脱身。对违规人员限制参与农机补贴实施，以加大其违规成本。

    4．采用手段先进的新技术补贴辅助平台

    在建立了更加完善的诚信机制后，可以采用更为先进的补贴辅助技术平台，更多的采用新的科技手段来提高补贴工作效率，方便服务对象，升级监督手段。譬如，充分运用现有的“农机补贴辅助管理系统”中的大数据和大用户群，借鉴如同电商平台中的信用评价手段建立诚信机制；采用移动互联网技术进行远程补贴申报，让农民可以使用手机操作，无需到农机部门现场带机申请；可以使用物联网技术电子芯片标签，使申报更迅捷，机械信息更准确；还可以在被补贴机具上加装卫星定位装置，以帮助补贴机具监督管理。

    如果还有人说农机购置补贴政策总是变，我的回答是政策创新推动农机化产业发展的目标和效果从来没有变。如果产业环境条件变化了，参与者行为方式变化了，农机购置补贴政策还是一成不变，那么政策的目标和效果一定会落空。在市场利益冲突的政策环境中探索前行，在批评与缺憾中不避矛盾自我完善政策，及时变化调整和政策创新是13年农机购置补贴政策得以取得巨大成就的生命线。继续顺应时代新的发展变化，农机购置补贴政策会为中国农业和农机化的发展创造新的辉煌。（作者单位：安徽省农机管理局）