为推进农业可持续发展和耕地休养生息，同时平衡粮食供求矛盾、稳定农民收入，十三五规划纲要首次提出了探索实行耕地轮作休耕制度试点，2016年和2017年中央一号文件又做出了具体部署安排。

 

耕地轮作休耕制度需注重比较效益和收入保障

    为切实做好试点工作，2016年农业部会同10部门联合印发了《探索实行耕地轮作休耕制度试点方案》，中央财政安排14.36亿元资金，在东北冷凉区和北方农牧交错区实施轮作试点500万亩，在地下水漏斗区、重金属污染区和生态严重退化地区实行休耕试点116万亩。2017年又分别增加1000万亩和200万亩。从试点情况看，在推进轮作休耕的工作机制、技术模式集成、政策框架构建等方面取得了积极成效。比如技术模式上，在轮作区实行“一主”与“多辅”结合，“一主”就是玉米与大豆轮作为主，“多辅”就是实行玉米与薯类、杂粮杂豆、油料作物、蔬菜及饲草等作物轮作。在轮作上，注重比较效益，让农民改种的作物收益不减。在休耕上，注重收入保障，与土地流转费用基本相当。这些都为进一步扩大轮作休耕试点积累了宝贵经验。

    但必须清醒地认识到，轮作休耕虽然理论上已经比较成熟，但对各地而言还是新实践，没有现成经验可以借鉴。试点中也凸显出一些问题，比如农民积极性不高、轮作模式不尽合理、休耕地块选择标准不统一、轮作休耕监测难以全覆盖等等，尤其需要注意防止耕地“非农”“长休”两种倾向。

    一是防止耕地“非农”倾向。习近平总书记在《关于〈中共中央关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议〉的说明》中强调，“开展这项试点，要以保障粮食和不影响农民收入为前提，休耕不能减少耕地、搞非农化、削弱农业综合生产能力，确保急用之时粮食能够产得出、供得上。”因此要特别防止一些地方借轮作休耕之名行改变土地用途、占用耕地之实，搞非农化。这里有一些认识上的误区需要澄清：比如在地下水漏斗区、重金属污染区、生态严重退化地区进行休耕，有的认为这些土地本来就不适合耕种，如果改做其他用途如建设工业园区等会有更大的比较效益。再比如在轮作区，本意是要通过轮作调节土壤环境、改善土壤生态，实现用养结合，可持续利用，但有的地方认为可以将种植粮食轮作为种植花卉、苗木，甚至挖鱼塘、建观光园等，导致地力更大消耗。

    二是防止耕地“长休”倾向。休耕本意是为了让透支的土地通过修养生息恢复地力。但土地长期休耕甚至撂荒，不仅不能恢复地力，反而还会导致地力下降。在这方面政策的导向作用非常明显。比如我国台湾地区，对休耕的农户每公顷给予1万元补助，休耕补贴加上老农补贴，其净收入远高于耕作所得。因此，近些年来申请休耕的面积越来越大，约占耕地的1/4，而农民领取休耕补助后疏于农田管理，一方面导致不少良田成了荒地，地力不断下降，另一方面虫害、鼠害大量产生，波及邻田，影响正常农作物生产。目前，因休耕补贴远远大于种粮收入，河北等一些地方已经出现了争着休耕的情况。应该认识到，休耕并不是简单的什么都不种，也不是无限期的休下去，而是需要在休耕的土地上种植绿肥等作物，采用秸秆还田等办法，促进土壤有机质改善，培肥地力。

    当前，要抓紧研究休耕补贴标准与农民积极性、规模经营之间的关系，既不能因补贴过低影响农民积极性，也不能过高影响规模经营发展。要探索适合不同地区的轮作模式、技术标准和地块选择方法，建立科学合理的监测体系，实现轮作休耕监测全覆盖。要借鉴其他和地区的经验教训，针对轮作休耕未来可能出现的问题及早做好预案。

    轮作休耕是推进农业供给侧结构性改革和生态文明建设的重要抓手，必须要有全局眼光，将其放在经济社会发展的全局中筹谋。轮作休耕关系到“三农”可持续发展，必须要处理好与粮食生产、农民增收、农村改革等方方面面的关系，真正将好事办好。