准确把握农业供给侧结构性改革的背景和目标

 

　　推进供给侧结构性改革，是以习近平同志为核心的党中央综合研判经济形势和我国经济发展新常态作出的科学判断和重大决策。推进农业供给侧结构性改革，既是推进供给侧结构性改革的重要内容、关键一环，也是农业自身发展问题倒逼下的客观要求。2016年，农业农村经济发展继续保持稳中有进的良好态势，为国民经济发展打下了坚实基础，并表现出了阶段性的变化趋势。重点体现在五个方面：，农业在提供农林牧渔产品外，还不断涌现生态农业、休闲农业、“互联网+”等新业态；第二，城乡居民对农产品的基本需求得到满足后，越来越向高端化、品牌化、差异化发展，满足这种不断变化的多层次需要成为新趋势；第三，在稳定家庭经营的基础上，数以百万计的家庭农场和各类合作社以及农业企业使农业经营格局发生了重大变化；第四，农业经营理念从保产业发展、保数量增长变为重品质、重效益、重竞争力提升，重农民收入增长；第五，对农业的支持保护理念由过去单纯靠政府支持保护，即“产业政策+财政政策”，转变为充分发挥市场在资源配置中的作用，即“产业政策+财政政策+金融资本”。

 

　　与此同时，农业发展也出现了一些新情况新矛盾。农业结构调整难度较大，农业竞争力弱的问题没有根本改善；耕地数量减少、质量下降，地下水超采，面源污染较为严重，面临资源环境“双重约束”；农民收入总体仍然偏低、增速放缓，还未能分享更多现代农业发展成果。在产品结构上，优质的农产品供给不足，部分低端农产品供过于求。在生产方式上，小农户分散经营仍占多数，现代化的经营体系还未形成。农户经营规模在30亩以下的占96%；6000多万生猪养殖场户，年出栏500头以下的占57%。在增长动力上，粗放式发展方式普遍存在，农业基础设施建设和生产条件改善总体滞后，还没有转到依靠劳动者素质提升和科技进步的内涵式增长上来。在区域布局上，水土资源、消费市场、加工增值与农业生产不均衡不匹配的情况明显。需要加快推进农业供给侧结构性改革，实现新的供需平衡。

 

　　推进农业供给侧结构性改革，关键词是“农业供给侧+结构性+改革”，内涵就是在农业的供给侧，通过改革的办法推进结构调整，提高供给质量，达到与需求侧相适应的新水平。基础是确保粮食，主要目标是增加农民收入、保障有效供给，最终要促进农业农村发展由过度依赖资源消耗、主要满足“量”的需求，向追求绿色生态可持续、更加注重满足“质”的需求转变。

 

　　一是着眼于产品，要降成本增效益、适应消费需求。通过优化土地、劳动力、资本、技术四大要素组合方式和促进制度创新，降低生产成本，提高农业全要素生产率，提升农业发展的质量和效益，增加从业人员收入；实现中高端农产品有效供给，增强农业综合竞争力。

 

　　二是着眼于产业，要实现绿色发展、可持续发展。通过有序开发山水林田湖，集约利用自然资源和农业废弃物，合理施用农业投入品，从外延式、粗放式增长转变为内涵式、集约式发展，实现资源节约、环境友好，促进农业可持续。

 

　　三是着眼于主体，要培育各类新型经营主体、提升人力资本。通过加大科技推广、公共服务体系建设和政策支持力度，增强农业从业主体的经济实力和发展活力，为推进农业供给侧结构性改革提供强劲的内生动力。

 

 

　　推进农业供给侧结构性改革，根本途径在于体制改革和机制创新，重要举措是优化农业产业体系、生产体系、经营体系。产业体系聚焦于农业各产业的健康可持续发展，主要涉及“生产哪些产品”和“表现哪些功能”，彰显现代农业发展的产业格局和总体架构。生产体系聚焦于产品及生产能力，主要涉及“生产什么样的产品”和“生产条件如何”，反映现代农业发展的最终成果和物质基础。经营体系聚焦于主体及其经营方式，事关“谁来生产”和“怎么组织生产”，是现代农业发展的体制机制保障和组织支撑。产业体系和生产体系属于生产力范畴，经营体系属于生产关系范畴，三大体系是一个有机整体，彼此联结、互为依托、互相促进，共同影响现代农业的供给总量、结构、质量和效率，是供给侧结构性改革的重要着力点。

 

　　优化农业产业体系，关键是拓展问题。要促进融合发展，优化产业结构，努力做强一产、做优二产、做活三产，提高农业全产业链收益。一是向纵深延伸，延长产业链，促进农业产业从田间到餐桌全覆盖，拓宽增值空间；保障供应链，实现农业生产供应的全球化布局，增强保障水平；提升价值链，通过品牌塑造和市场营销，获得溢出效益；完善生态链，坚持绿色理念，实现发展可持续。二是向横向拓展，在确保粮棉油、肉蛋奶等基本农产品生产供给的同时，凸显农业的生态环境保护、观光旅游休闲和文化传承等非生产功能。三是发展工厂化农业、“互联网+农业”等新兴业态，不断向农业的广度和深度进军，使农业成为大众创业、万众创新的蓝海。总之要实现生产、加工、物流、营销一体化布局，形成资源有效利用、比较优势充分发挥、竞争力明显增强的现代农业产业体系。

 

　　优化农业生产体系，关键是效率问题。供给侧结构性改革，最基本要求是要适应市场需求，优化产品结构，把提高农产品质量放在更加突出位置。一是提高农产品品质和效益。发挥规模经营的引领作用，促进现代生产要素集中投入；大力推进标准化绿色化生产，加强品牌建设，让消费者看了心动、买了心安。二是提高农产品竞争力。2015年，蔬菜、水果、水产品顺差分别为127亿美元、10亿美元和114亿美元。充分表明，我国在劳动密集、技术密集甚至资本密集农产品生产方面，有相对竞争力，要大力发展。各地要依托各自资源禀赋，发展特色产业、主导产业，发挥比较优势，提升竞争力。三是优化农产品区域布局。既去产能又保产能，在资源匮乏、生态脆弱、环境污染严重地区，比如7万平方公里的华北漏斗区、549.6万公顷的25度以上坡耕地、1.1%的重度污染耕地，加快开展退耕休耕轮作，加快南方水网地区生猪转型升级，启动限额捕捞试点，减少低效产能、有害产能、过剩产能；重点建设好粮食生产功能区、重要农产品生产保护区、特色农产品优势区、农业可持续发展试验区、现代农业示范区，确保基本产能、产能、绿色产能，形成水土资源、环境承载和农业生产协调配合的空间格局。四是加强创新驱动。据测算，2015年我国农业全要素生产率为55.8%，远低于美国80%的水平。要加快科技创新，调动科技人员的积极性，增强农业发展动能，强化生态伦理，走创新驱动、内涵发展之路。总之要通过在品种结构、空间布局和生产投入上的优化调整，构筑产品优良、适销对路、布局合理、集约的现代农业生产体系。

 

　　优化农业经营体系，关键是开放问题。积极培养造就各类新型农业经营主体，发展适度规模经营，把促进规模经营与脱贫攻坚和带动一般农户增收结合起来，统筹推进。一是推进多种形式适度规模经营。通过土地流转、土地入股、土地托管、代耕代种、联耕联种、统一经营等多种形式，实现土地的规模化；大力发展农业生产性服务业，在产前、产中、产后各环节提供统一服务，促进服务的规模化；积极发展订单农业、会员制农业、一村一品，通过龙头企业和合作社的统一标准和技术规范要求，实现产业的规模化。二是培育多元化农业经营主体。在传统农户基础上，吸引返乡农民工、大学生、城镇居民、工商企业从事农业生产经营。通过新主体的进入，引入发展现代农业的新理念、增加新技能，本身就是供给侧结构性改革的内容。三是促进多元主体融合共享。推广合同制、合作制、股份制、产业联合体等多种形式的利益联结关系和组织化方式，促进新型经营主体和普通农户共享收益。总之，要构建集约化、专业化、组织化、社会化相结合，农户家庭经营为基础、合作与联合为纽带、社会化服务为支撑的立体式复合型现代农业经营体系。

 

　　紧紧抓住推进农业供给侧结构性改革的引领力量

 

　　培育新型经营主体，发展农业适度规模经营，是推进农业供给侧结构性改革的重大举措，是加快农业现代化的战略选择。关键要准确定位不同主体在发展生产、提升效益和竞争力方面的不同组织功能，提高各类资源要素的配置效率。

 

　　其一，种养大户和家庭农场在农业生产经营活动中发挥着基础性作用，是直接从事农产品生产的生力军。这类主体既是种养结构调整、家庭经营向集约化方向转变的骨干力量，又为提高生产经营的组织化、社会化水平提供了坚实的微观基础。目前经营面积50亩以上的农户达到356万户。同时，家庭农场达87.7万个，经营耕地1.76亿亩，占承包耕地面积13.4%；其中，从事种植业的占46.7%，养殖业的占45.5%，种养结合的占6%。现阶段种养大户和家庭农场的发展，确保了粮食等重要农产品生产的总量供给和产能基础。同时，通过经营规模的适度扩张，提高了劳动生产效率，从而也确保了种养大户和家庭农场的从业收入提升。

 

　　其二，农民合作社集生产主体和服务主体为一身，融普通农户和新型主体于一体，具有联系农民、服务自我的独特功能。在农业供给侧结构性改革中，农民合作社自身既能根据市场需求做出有效响应，也能发挥传导市场信息、统一组织生产、运用新型科技的载体作用，把分散的农户组织起来开展生产，还能让农户享受到低成本、便利化的自我服务，有效弥补了分散农户经营能力的不足。到2016年11月底，农民合作社达177万家，入社成员超过1亿户，成员普遍增收10%~20%。合作社流转了9737万亩耕地，吸引农户1560万亩耕地入股，统一经营面积超过1.1亿亩，占承包耕地面积的8.4%。为成员提供产加销一体化服务的合作社占总数的52.9%。

 

　　其三，龙头企业和各类农业企业产权关系明晰、治理结构完善、管理效率较高，在高端农产品生产方面有显著的引导示范效应。龙头企业通过市场调查、客户营销等方式，研究市场、分析需求、加强研发，把纷繁复杂的消费需求转化为明确有效的产加销决策信息和生产订单，不仅自身能够生产中高端农产品，也能带动普通农户和其他新型经营主体有效对接市场。当前，各类农业产业化经营组织达到38.6万个，龙头企业12.9万家，辐射带动1.2亿农户发展农业生产，户均年增收3300多元。有近九成的重点龙头企业建有专门的研发中心。省级以上龙头企业中，来自订单和自建基地的采购额占农产品原料采购总额的2/3，获得省级以上产品和商标的产品超过50%，“微笑曲线”的弯曲度越来越大，不断向农业产业价值链的高端跃升。

 

　　其四，农业社会化服务组织可以为农业生产经营主体提供服务和支撑，自身经营活动也是农业生产经营中的一部分。改善服务供给，提升社会化服务对现代农业发展的支撑作用，本身就是推进农业供给侧结构性改革的应有之义。与此同时，农业社会化服务组织提供服务的过程，就是把新产品、新技术、新装备导入农业生产的过程。通过提供统一服务，可以发挥专业化、规模化优势，推行标准化、绿色化生产，提高先进科技和物质装备运用水平，帮助生产主体减轻劳动投入、缩短对新技术新装备的摸索过程，降低成本、提升效率，提高推进供给侧结构性改革的能力。当前，社会化服务组织超过115万个，在土地托管、测土配方施肥、统防统治、代耕代收等方面发挥了重要作用。

 

　　其五，新农民是近年来涌现的一个新群体，他们秉持生态农业理念，运用互联网思维和手段，发展农产品直供直销，为消费者提供优质农产品，是新型农业经营主体中的一种新类型。他们通过淘宝、京东、微信、QQ群等网络平台销售农产品，把生产过程展示给消费者，获得消费者信任，创新了农产品营销方式。新农民逐步从销售端向生产端拓展，带动形成以市场为导向、融合“互联网+”、绿色发展的生产组织方式，与农业供给侧结构性改革的内涵高度契合。不仅自身是农业供给侧改革的先行者，还能通过与农户在产业链条上合理分工、携手共进，成为普通农户在供给侧改革中的“合伙人”。据估算，包括各个电子商务平台和自媒体上的农产品电商、生态农场等在内的新农民数量已达到200万。根据农业部经管司组织的问卷调查，74.8%的新农民有自己的品牌，68.4%的新农民在生产中运用了互联网技术，88.2%的新农民通过互联网销售农产品，35.9%的新农民通过与农民、家庭农场等合作获得稳定的产品来源。

 

　　总的看，新型农业经营主体具有鲜明的示范功能、组织功能和服务功能，能够在率先行动的同时，带动、支持广大普通农户，共同推进农业供给侧结构性改革。

 

　　推进农业供给侧结构性改革，需要发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好发挥政府作用。政府应主要着眼于树立政策目标、营造良好环境、强化政策支撑三个方面，加强示范引导，加快培育多元化新型经营主体。

 

　　其一，树立政策目标。要把农业置于国民经济发展、置于全球农业一体化背景下来定位，要充分利用农业发展的良好内外部环境，把建设与中国大国地位相称的强势产业作为农业发展的政策目标。加强研判宏观形势、国际形势、农产品价格、政策导向，引导新型农业主体在推进农业供给侧结构性改革、建设强势农业中积极作为。

 

　　其二，营造良好环境。发展现代农业要对新型经营主体持开放理念，赋予农地制度和经营制度新的政策内涵。准确把握理解农村土地所有权、承包权和经营权三权分置的理论内涵，促进农民分化，形成承包小农和经营大农并存的格局，变“户户包地、家家种田”为“户户包地、多元主体种田”，提升农业劳动生产效率和竞争力。

 

　　其三，强化政策支撑。加快构建培育新型农业经营主体的政策体系，完善价格补贴、金融保险、用地用电等一揽子政策支持。特别是各类政策要进一步聚焦优势区域、优势产品、优势产业和新型经营主体，不断提升农业质量、效益和竞争力。同时加强产业政策、财政政策与金融政策的衔接和联动，通过财政资金撬动金融资本、社会资本，形成支持合力。

 

　　（作者系农业部农村经济体制与经营管理司司长）