12月16日闭幕的中央经济工作会议提及农业供给侧结构性改革，强调要把增加绿色优质农产品供给放在突出位置。当前中国农业的基本国情是，尽管总量连年持续增长，但部分农产品却面临阶段性产大于求与结构性短缺并存的尴尬景象，同时农产品的整体质量还难以满足国民消费需求和国际竞争。

 

　　因而，农业供给侧改革需要解答的问题是，怎么样调整农产品结构，提供绿色优质的农产品。中央经济工作会议提供的方案，一是去库存，抓好玉米收储制度改革，做好政策性粮食库存消化工作；二是改革粮食等重要农产品价格形成机制和收储制度。在此之外，还需要增加“制度供给”，通过细化和落实承包土地“三权分置”办法等，为农产品结构“转型”营造良性环境。

 

　　玉米去库存打头阵

 

　　种植业与产业化程度相对较高的畜牧业、养殖业不同。要提供绿色、优质的农产品，种植业供给侧改革还要解决更重要的问题：怎么样破除生产量、库存量和进口量“三量齐增”的尴尬现象。

 

　　从2004年到2015年，我国粮食产量实现“十二连增”。但是，2011年下半年以来，受临时收储政策“托市”的影响，却出现进口粮价比国内粮价低的持续“倒挂”现象。这造成进口粮食入市，国内粮食入库的尴尬情况，也促使粮食进口量持续增加。

 

　　以玉米为例，随着玉米库存不断增加，东北等核心产区新粮收储矛盾和储粮压力也比较突出。而连续8年的临储政策，扭曲了国内玉米市场价格，特别在国际粮食供应过剩环境下，政府需要解决天量的玉米库存。政府收购价格鼓励了国内生产，但同时刺激进口大量增加，因为食品和饲料生产商转向更便宜的进口玉米。另一方面，由于比价因素，农民倾向于选择“托市”更保险的品种，例如选择种玉米而放弃种大豆，造成玉米库存积压而大豆结构性短缺。除了造成大量库存，玉米临储政策还使得市场对价格不再敏感。

 

　　这也是使得“玉米”成为高层直接点名要去库存的作物。此次中央经济工作会议明确提及，要抓好玉米收储制度改革，做好政策性粮食库存消化工作。其中，被社科院学部委员张晓山称为农业供给侧改革成败关键因素的是，当前的玉米去库存。

 

　　与企业主导的市场行为不同，玉米去库存的关键，在于国内受到政策“指挥”的亿万农民。业内普遍认为，“三量齐增”的纠结在于，一大原因在价格制度、临时收储政策干扰了农产品价格形成机制，控制着农民的种植意愿。因而，与农产品结构调整相联系的制度改革，是自2014年开始的农产品价格改革，其主要思路是“市场定价、价补分离”。2016年，内蒙古和东北三省将以往的玉米临时收储政策调整为“市场化收购”加“补贴”的新机制。

 

　　张晓山分析，农产品价格改革非常难做。这是因为政策的出发点既要适应市场需求，又不能损害农民的利益，分寸难以拿捏。

 

　　农业部数据目前体现的进展是，玉米产量已经下滑，预计2016年减少约1770万亩；而大豆预计未来10年将有恢复性增长。而经济作物棉花的种植面积、产量双双下降。

 

　　张晓山认为，随着玉米收获季的结束，玉米去库存成效如何，很快就可以显现出来。

 

　　推动“制度供给”

 

　　在价格机制和收储制度改革的基础上，要增加绿色优质农产品供给，还需要外部“制度供给”的助力。

 

　　中央经济工作会议提及农业供给侧改革至少还设计地、钱、人三大农业生产经营的必要元素。该会议要求，细化和落实承包土地“三权分置”办法，培育新型农业经营主体和服务主体。深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。统筹推进农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点。

 

　　张晓山认为，还需要推进土地承包经营权的改革，有助于推动土地流转和规模化经营，从而推动更多大型农业经营主体和优质农产品的出现。

 

　　2016年取得进展的是土地所有权、承包权、经营权“三权分置”获得推进，但土地承包经营权“长久有效”的进一步解析还有待明确。

 

　　中央经济工作会议要求，细化和落实承包土地“三权分置”办法，培育新型农业经营主体和服务主体。深化农村产权制度改革，明晰农村集体产权归属，赋予农民更加充分的财产权利。而此前较受到关注的集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点被认为是农民融资的必要途径。

 

　　需要强调的是，农业领域之外的“制度供给”也同等重要。湛江国联董事长李忠告诉21世纪经济报道记者，他的企业出口高速增长的背后，还有政府部门简政放权的功劳。

 

　　从中央经济工作会议的表述看，2017年有望推动或影响农业经济的“制度供给”，除了简政放权系列政策外，至少农村环境突出问题综合治理、退耕还林还湖还草等环保政策，还有农产品标准化生产、品牌创建、质量监管等配套政策。

 

　　张晓山说，农业的“制度供给”不于农业领域，而是系统政策的整体配合。